市政府办公室关于加快推进政府和社会资本合作

作者：王韵壹、李英、熊慧卿

各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，苏通科技产业园区管委会，通州湾示范区管委会，市各有关部门和单位：
　　为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《江苏省政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（苏政发〔2015〕101号）、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）等文件精神，大力推进政府和社会资本合作（以下简称PPP）工作，结合我市实际，现通知如下：
　　一、实施范围
　　PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。
　　优先选择一些投资规模相对较大（原则上不低于人民币1亿元）、有一定收益、价格调整机制相对灵活、需求长期稳定、市场化程度较高、合作期限较长（一般为10~30年）的领域推进运用PPP模式，重点推进市政基础设施领域（燃气、供水、污水及垃圾处理、固废处置、公共停车场库、地下综合管廊等）、交通领域（轨道交通、高速公路、桥梁、隧道、综合交通枢纽等）、社会事业设施领域（医疗卫生、文化旅游、养老服务、教育培训、体育健身、保障性安居工程、棚户区改造等）、水利及生态环保领域（水利、资源环境和生态保护等）、农业及新型城镇化试点项目等。在交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
　　从2018年起，凡符合上述领域和条件的新建、改建项目，经财政部门会同发改和行业主管部门进行甄别、评估论证后筛选出来的适宜采用PPP模式的建设项目，政府或其指定的有关职能部门、事业单位必须做好项目整体策划，编制PPP模式实施方案，通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。其中，在垃圾处理、污水处理等市场化程度较高、操作相对成熟的公共服务领域，新建项目要全面采用PPP模式。对于轨道交通、港口码头、综合管廊、智慧城市、养老服务等财政给予支持的有现金流、具备运营条件的项目，应当进行PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。
　　经过市场测试后无法实施PPP模式的，再行考虑安排其它建设资金来源。对存量项目，争取通过PPP模式减少地方政府性债务。
　　二、实施方式
　　新建项目优先采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等方式；存量项目可根据实际情况灵活运用各种合作方式，如：管理合同（MC）、委托运营（O&M）、改建-运营-移交（ROT）方式、转让-运营-移交（TOT）等。
　　（一）经营性项目（使用者付费）。对于具有明确的收费基础，并且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目，可通过政府授予特许经营权方式推进。
　　（二）准经营性项目（可行性缺口补助）。对于经营收费不足以覆盖投资和运营成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，通过政府授予特许经营权，在使用者付费的基础上，叠加政府补助或直接投资参股等方式，实现投资者合理投资回报。
　　（三）非经营性项目（政府付费）。对于缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本的项目，可通过政府付费，采用委托运营等方式推进。
　　三、实施流程
　　建立健全PPP项目实施制度体系，严格规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，对项目全生命周期实施管理，保证项目实施质量，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。
　　（一）项目识别阶段
　　1.组织项目征集。项目主管部门从新建、改建项目或存量公共资产中筛选符合条件项目，社会资本可向行业或项目主管部门推荐合作项目。
　　2.开展评价论证。项目主管部门应向同级财政部门提交可行性研究报告、项目产出说明、存量项目公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料，明确PPP项目的实施机构、合作模式、回报方案与合作周期设计。财政部门根据初步实施方案开展物有所值评价和财政承受能力论证。当PPP项下财政支出责任达到当年一般公共预算支出10%时，不再安排新的政府付费或提供补贴PPP项目。
　　3.办理入库手续。财政部门会同发改等部门结合政府年度投资计划，对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，提出可以采用PPP模式的建议，报同级政府审定。市级国有公司、市主管部门PPP项目由市财政会同市发改部门管理，各区财政部门负责本区域辖区级PPP项目管理，经同级政府审批后报市财政部门，纳入市PPP项目储备库，并办理入省PPP项目库手续。项目库实行动态调整机制。
　　4.招选咨询机构。项目主管部门牵头，会同财政部门从省财政厅PPP咨询机构库中选择不低于3家进行约谈，组织专家组，运用综合评分法比选，优先选择实力雄厚、业绩好、信誉高、社会认可度高的咨询机构。
　　（二）项目准备阶段
　　1.编制实施方案。项目主管部门委托专业咨询机构开展PPP项目论证及实施方案编制工作，项目实施方案包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。
　　2.设定核心指标。根据政府方参股不控股原则，合理确定项目公司政府方和社会资本方股权结构；项目融资利率根据市场实际利率确定；项目合作期限一般不低于10年，最长一般不超过30年。要建立合理的投资回报机制，精准测算项目成本和资本金回报率。
　　3.审核实施方案。财政部门牵头，会同发改、规划、税务、审计、国土、环保、国资、物价、法制办等部门和单位按照各自职责，对实施方案进行联合审核，重点审核项目运作模式、付费方式、资本金回报率等。项目主管部门根据审核意见完善项目实施方案后，报同级政府批准，省以上示范、试点项目还应报省财政厅审核。
　　（三）项目采购阶段
　　1.开展资格预审。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。项目实施机构应当按照相关法律法规规定，公开选择PPP项目合作伙伴。通过第三方专业机构对候选合作伙伴进行市场测试，依托政府采购平台，及时、充分向社会发布资格预审公告，综合评估其专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素。
　　2.招选社会资本。项目实施机构会同咨询机构科学制定招标文书，采取公开招标、竞争性磋商等采购方式招选社会资本。省以上试点项目须在省级采购平台进行社会资本招选，市区PPP项目须在市级采购平台进行社会资本招选。
　　3.签订项目合同。项目主管部门、项目实施机构要联合相关部门组织法律、财务、审计、工程、金融等方面专家对项目合同文本进行审查，重点审核风险分配方案、绩效考核指标、付费或补贴调整机制，并报同级政府审查批准。项目实施单位与中选社会资本方签订项目合同，具体内容包括项目功能、合作模式和期限、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项，合同中不得出现承诺固定回报及政府托底等条款。不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对PPP项目提供担保或出具任何还款承诺。
　　（四）项目执行阶段
　　1.设立项目公司。项目合作方可以依法设立项目公司，按照建立现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，依法经营，认真履行项目融资、建设、运营、维护等合同义务，确保公共服务供给的质量、效率和可持续性。
　　2.加强运行管理。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。项目主管部门和财政部门应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。充分依托资本市场，积极推进符合条件的PPP项目通过专项债券、资产证券化、并购重组、上市等方式实现市场化融资，更好地支持项目实施。
　　3.开展中期评估。项目主管部门应会同财政部门建立政府有关职能部门、服务使用者共同参与的综合性绩效评价体系，建立考核标准，每年按考核付费；每3-5年开展一次中期评估，对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，鼓励采取第三方评价方式，评价结果依法对外公开，接受社会监督，并作为费价标准和财政补贴调整的依据。
　　（五）项目移交阶段
　　1.实施项目移交。合作期满后要严格按照合同约定，及时组织移交资产的性能测试、资产评估、资产交割和登记入账、财务报告等工作，规范做好项目移交。项目实施期间，社会投资主体出现重大违约，或发生重大不可抗力等事项，需要政府提前回购的，合理划分各方责任，妥善做好项目移交。
　　2.完成绩效评价。项目移交完成后，财政部门应组织项目主管部门对项目产出、成本效益、模式运用、监管成效、可持续性、公众满意度等进行绩效评价，并加强评价结果的运用。
　　四、保障机制
　　（一）加强组织领导。市政府成立PPP模式推进运用工作领导小组，统一协调部署全市PPP模式推广运用工作。领导小组办公室设在市财政局，负责市级PPP项目的管理与决策，并对各区PPP项目的实施进行指导。各地对本区域内推广PPP模式的工作负总责，要结合本地实际出台具体政策措施并抓好落实，并成立相应的组织领导机构。
　　（二）明确职责分工。财政部门牵头负责PPP项目推进，推动建立专门协调机制，做好项目储备、业务指导、项目规范、信息管理、宣传培训等工作。发改部门负责推荐、联合评审PPP入库项目，加快立项审批，创新政府投资体制管理，保障市政配套投入。行业主管部门是PPP项目主要发起人，要结合本行业特点，积极运用PPP模式提供公共服务，筛选项目入库并推动项目实施，在职责范围内参与PPP项目全过程管理，依法履行监督管理职责。
　　（三）加强政策扶持。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。统筹运用公共服务领域各类建设专项资金，综合采取资本金注入、财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式，优先落实对采取PPP模式项目的支持。鼓励金融机构探索适合PPP特点的信贷产品和贷款模式，为PPP项目在授信额度、质押贷款等方面提供融资服务。依法依规实行多样化土地供应，保障PPP项目建设用地。
　　（四）提升专业能力。财政、发改等部门要根据国家和省有关政策和我市的实际案例，开展政策宣传和业务培训。建立市级PPP咨询专家库，有效发挥专业咨询机构在PPP项目评估论证、方案设计、资产评估、财务测算、法律界定、合同管理等方面的积极作用，增强项目决策科学性和管理专业性。政府部门及相关机构应立足工作实际需要，鼓励各类市场主体加大人才培训力度，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制，建设一支高素质的专业人才队伍，提高项目组织实施能力和监督管理水平。
　　在基础设施和公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是深化经济体制改革、加快转变政府职能、提高财政资金效益、创新投融资机制、保障和改善民生的一项重要工作，事关人民群众切身利益。各县（市、区）、各部门（单位）要统一思想行动，加强协调配合，精心组织实施，共同抓好落实。市财政局要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督查和跟踪分析，重大事项及时向市政府报告。
　　附件：南通市政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组成员名单及相关工作职责

　　南通市人民政府办公室
　　2018年1月16日

南通市政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组成员名单及相关工作职责