冯奎：对县城重要载体建设的再认识

作者：张馨予

冯奎：对县城重要载体建设的再认识

2022-05-10 07:22:26 21世纪经济报道

　　冯奎：对县城重要载体建设的再认识

　　冯奎（中国城市和小城镇改革发展中心研究员）

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（简称《意见》）引起了各方面的重视。《意见》对于促进县城发展无疑将起到积极的作用。进一步发挥县城的作用，涉及县城在城镇化进程中的地位、定位、发展动力等一系列问题，需要对县城有再认识。

　　县城地位再认识

　　在国家的“十四五”规划和2035远景目标纲要中，要求推进新型城镇化，突出强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。因此，两办的《意见》是落实国家“十四五”规划和2035远景目标纲要的一项重要工作。

　　城镇化是现代化的必由之路。把县城单独拎出来，以县城为重要载体的城镇化，这是中国建设社会主义现代化强国，实现高度城镇化的关键一步。中国的城镇化率早已超过60%，城镇化下半程之路不断走深走实。国家和区域中心城市取得了长足发展，乡村振兴正在全面启动。县城在城乡之间起着关键联结作用，进一步发展县城对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合、推动区域协调高质量发展意义重大。尤其是当前稳增长任务的要求之下，县城对于提拉投资、释放消费，作用显著。

　　但是以县城为重要载体的城镇化，并没有改变城镇化总的格局与形态。“十一五”以来，以中心城市为引领，城市群都市圈发展迅速，已成为城镇化发展的主体形态。目前我国有19大城市群，这19个城市群的人口与经济总量占八成以上，新增城镇人口九成以上在各类城市群。国家“十四五”规划提出，未来需要进一步优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游5个城市群；发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾5个城市群；培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡9个城市群。

　　大体来说，县城以散点状分布，而城市群都市圈则构成了面与体的特征。如果说县城是小集中，城市群都市圈则构成大集聚。对这两类空间主体的认识越深刻透彻，越能顺应趋势，推动区域协调高质量发展。如果不切实际地认为城镇化总的格局与形态发生变化，就会误判区域及城镇化发展趋势，高估单个县城在吸引人口、发展经济中的作用。中心城市引领的都市圈、城市群仍在集聚人口，部分县城必然面临人口减少的问题。东南西北中，相当一部分县城人口仍在持续减少，有的县城甚至已降到三五万人。正是因为城镇化复杂变动趋势，我们才需要进一步研究县城的地位，以及如何使其作用得以充分发挥。

　　县城类型再认识

　　千城有千面。因此，应立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径，这是发展的重要前提。有三个方面需要把握：

　　一是同一性与差异性。所谓同一性，就是县城既然是“城”，就要符合城市发展的一般规律，比如城市有规模化效应，讲求集中集聚。所谓差异性，就是虽然是同一个名字“县城”，但发展水平、状态可能完全不可同日而语。因此，就不能以同样的标准来要求县城。不同功能特色的县城可以互相借鉴，但如果照搬照抄，必然会产生一些问题。四川县的数量多，该省将县城分类进行考核，其中经验值得借鉴。国家也有必要制定更加富有弹性的考核机制，引导县城发展。

　　二是特色性与平衡性。比如，位于农产品主产区内的县城，其特色功能是集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。而重点生态功能区的县城，应逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。但是特色功能如果过度，就会影响系统功能的发挥，削弱综合承载力。所以，对于县城来说，生产、生态、生活等多种功能又必须融于一体，各种功能至少应“够用”。

　　三是现实性与可能性。所谓现实性，就是现状。所谓可能性，就是未来发展的多种路径。笔者在参与地方规划过程中，发现一些地方特别容易高估县城的人口，偏好做“大规划”，这很可能是不切合实际的。但也有一种情况，就是一些县过去比较悲观，看不到县城转型发展的多种可能性。特别在一些人口流出较多的资源枯竭地区，县城发展面临着“盘整”的必要性，需要促进人口和公共服务资源适度集中，培育接续替代产业。

　　县城补短板再认识

　　与主城区建设标准相比，与人民群众对美好生活的要求相对照，县城确实存在诸多短板。