以县城为载体 新型城镇化构建发展新格局
本报记者 王登海 北京报道
城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），勾勒了城镇化建设新图景。
《意见》从加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展五个方面明确指出“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”。
《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。
推进以县城为重要载体的城镇化建设，具体如何落地？南京农业大学规划院上海分院院长、上海立信会计金融学院孙文华博士接受《中国经营报》记者采访时表示，县城建设、设施发展、公共产业改造，这些都需要统筹设计，因为县城只相当于一个中心镇，处在整个县域城镇格局中的龙头地位，对周边小城镇具有虹吸效应。而如何带动周围小城镇的发展，形成产业体系格局还需要具体的政策设计。
赛迪顾问县域经济研究中心分析师陈思雨认为，各地应在《意见》指导下，合理选择县城的发展路径，加强政策衔接和有效传导，把握发展建设的时序节奏，形成执行闭环；结合区域经济发展特征要求以及各类县城人口集聚、服务能力实现资源精准投放；持续培育县域产业发展动能，为深入推进以人为核心的新型城镇化、不断提高人民生活质量提供强力支撑。
分类引导县城发展方向
县城数量大、类型多，发展路径各不相同。国家发展改革委有关负责人在解读《意见》时表示，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。
数据显示，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。
《意见》提出，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。将加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。
“县城功能定位需要体现均衡竞争力、差异化竞争。县城的功能定位决定了县域经济的就业、社会、生态等综合发展方向，决定了县域经济可持续发展的可能。”孙文华表示，《意见》明确了五类县城的发展路径，加快发展大城市周边县城，把一般制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，承接大城市的部分功能，将与大城市形成功能的互补。而强调县城的农业发展和生态功能，这两者将有效服务于“三农”，提供粮食安全保障和筑牢生态屏障的功能。
陈思雨也认为，科学定位县城功能，分类指引县城发展方向是加快推进县城城镇化建设的必然选择。分类引导县城发展，就要尊重县城发展规律，科学把握功能定位，结合县城人口流动变化趋势以及县域资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜，分类发展。这也有助于形成多元化、差异化的区域经济格局，切实提升要素资源配置的有效性。
谋特色
《意见》还就培育发展县城的特色优势产业作出部署，一是增强产业支撑能力，突出特色、错位发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移。二是提升产业平台功能，根据需要配置公共配套设施，引导县域产业集中集聚发展。三是健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地。四是完善消费基础设施，围绕产业转型升级和居民消费升级需求，改善县城消费环境。五是强化职业技能培训，提高农民工特别是困难农民工的技能素质和稳定就业能力。
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