值守应急工作指南（3）

作者：王韵壹、李英、熊慧卿

第三章值守应急工作体系
1、应急指挥系统
应急指挥系统是一个充分利用计算机网络技术和多媒体技术，以资源数据库为基础，以地理信息系统（GIS）、信息展现系统、决策分析系统为手段，实现对突发事件数据的采集和分析、对应急资源的组织和协调等指挥功能。该系统在应对突发事件时，能够为指挥首长和参与指挥的业务人员和专家，提供各种通讯和信息服务、决策依据和分析手段、指挥命令实施部署和监督方法，能及时、有效地调集各种资源，实施突发事件控制和处置工作，用最有效的控制手段和快捷的资源投入，将突发事件损失控制在最小范围内。
一、应急指挥系统的总体框架
应急指挥系统由业务应用体系和信息平台组成。业务应用体系是应急系统的核心和基础，信息平台是实现业务应用体系的手段。业务应用体系即“一案三制”（预案、法制、体制、机制）；信息平台由技术标准规范、信息资源、网络通信平台、应用系统、各级中心集成等构成。
二、应急指挥系统建设的原则
应急指挥系统基于其功能的实现，建设过程中需要遵循全面性、安全性、标准化等原则。
（一）全面性
应急指挥系统建设要面向各级政府、部门单位应急指挥的特殊需求，满足其应急业务的全面功能，满足应急指挥、专业处置等各项要求，既考虑突发事件的应急处理，又满足日常工作的管理需求。系统开发要依据应急指挥的具体工作需要，必须符合应急指挥的工作流程，必须具有较好的操作界面。
（二）安全性
应急指挥系统具备严密的组织机构、人员、角色定义，具备极高的处理容错能力和平台容错设计，通过安全认证、数据访问控制、设备访问控制、操作权限控制等，保证突发事件处理整个过程严格的安全控制与管理。
（三）标准化
应急指挥系统建设要基于开放式技术，遵循电子政务和应急平台建设相关标准，提供相应的容量、功能等方面的发展基础，通过数据共享与交换平台，建立“资源整合、应急联动、平战结合、平灾兼容”的应急平台。
三、应急指挥系统建设的目标
应急指挥系统建设的目标主要体现为实现突发事件预警功能、应急指挥功能、危机全程监控功能、视频会议功能等。
（一）突发事件预警功能
突发事件大多具有较强的突发性，其本身也带有很多不确定因素，事先也很难预知。因此，判定突发事件的真实性和严重性在危机暴发初期就显得非常重要，而全面、及时地信息汇总则是作出判断的唯一依据。应急指挥系统所采用的多元化信息采集网络可以在第一时间采集到该系统所管辖的所有信息，及时给决策者或者管理人员提供有效的预测与预警。
（二）应急指挥功能
1.实现对紧急情况的信息采集、显示、上报功能。即在指挥中心通过网络传输和其他通信方式，实时接收、显示、上报紧急情况的现场文字、图片、语音等信息并通过终端服务器和显示屏随时调阅紧急情况子系统的文字、图片等信息。
2.实现远程指挥功能。处置突发事件时，可依托网络，运用语言、文字、图片等信息迅速实现对各个子系统和突发事件现场实时远程不间断地控制与指挥。
3.实现危机决策支持功能。当紧急事件信息有效传递到决策层时，应急指挥系统通过其功能强大的数据库与专家库辅以决策，以保证决策的准确性。应急指挥系统的辅助决策模块可以帮助决策者辨别紧急事件信息的真伪度。系统通过信息交互、联动指挥、实时沟通，为决策者提供准确的决策参考，从而形成权威的有效的紧急预案。
（三）危机全程监控功能
1.通过卫星信道传输视频信号，实现对突发事件处置现场进行实时监控。
2.通过GPS终端，实现在地理信息系统和数字地图上实时显示应急处置队伍的位置，为正确的处置指挥提供依据。
3.利用“三级网”，实现对各子系统所有监控目标实时监控或调阅。
（四）视频会议功能
1.实现召开各类会议的功能。
2.实现召开远程视频会议的功能。
四、应急指挥系统的组织结构
应急指挥系统由专项指挥中心和各层级指挥中心组成。例如，湖南省应急指挥系统的组织结构初步规划为专项（厅委局办）指挥中心和“三级”指挥中心。这里的“三级”指挥中心即省级指挥中心、市州级指挥中心和县市区级指挥中心。
1.省级指挥中心设在省政府办公厅，是省应急管理委员会应对突发事件的常设机构，隶属省政府应急办，履行值守应急、信息汇集、综合协调、辅助决策等职能，并与国务院指挥中心、各市州指挥中心、各县市区指挥中心、各专项指挥中心、有关重点单位调度指挥中心进行沟通协调，为省领导处置突发事件提供技术支持。
2.市（州）级指挥中心设在市州政府办公室（厅），是本市州应急管理委员会应对突发事件的常设机构，隶属市州应急办，履行值守应急、信息汇集、综合协调、辅助决策等职能，并与省级指挥中心、各县市区指挥中心、市州本级的各专项指挥中心、有关重点单位调度指挥中心进行沟通协调，为市州领导处置突发事件提供技术支持。
3.县（市、区）级指挥中心设在县市区政府办公室，履行辖区内突发事件、公共服务的值守应急与协调职能，为县市区领导提供辅助决策的技术支持环境。
4.专项（厅委局办）指挥中心设在厅委局办的办公室所在地，主要应对专项领域的突发事件。专项（厅委局办）指挥中心具有第一处置部门响应及相对独立的处置能力。如交通指挥中心、安全生产监督指挥中心、城市管理指挥中心等。
五、应急指挥系统信息平台的框架结构
应急指挥系统信息平台由基础环境平台、技术环境平台、综合应用系统组成。
（一）基础环境平台
基础环境平台是指应急指挥中心的综合布线系统、音视频系统、配电系统、安全消防等基础设施。
（二）技术环境平台
技术环境平台是指应急指挥中心通过视频会议、现场图像接入、通信调度、管理系统、移动指挥等子系统的运行为应急平台运转提供多种技术支撑。
（三）综合应用系统
综合应用系统主要包括数据中心、资源整合、综合决策平台、综合信息门户。
1.数据中心。通过数据库的建设与维护，使之实现数据采集、数据交换等功能。
2.资源整合。将各专项应急指挥平台的业务应用系统纳入到政府应急指挥系统信息平台体系中，为决策者、专家和工作人员提供专业的服务支持。
3.综合决策平台。综合决策平台是系统顶层应用，负责完成对突发事件的监测、分析、研究、预测、决策、执行、反馈以及信息发布等不同处置阶段的相关任务。
4.综合信息门户。通过综合信息门户，提供信息管理、信息发布、信息搜索和分类、个性化服务、统一认证等功能；另一方面作为向社会公众发布应急信息的平台，承担着应急宣教的重要功能。
2、应急平台体系
应急平台体系是在整合和充分利用各种应急资源的基础上，以公共安全科技为核心、以信息技术为支撑、高智能化的突发事件应急管理技术系统，集通信、计算机、网络、地理信息系统、全球定位系统、视频监控、数据库与信息处理等多种技术为一体，具备语音通信、视频会议、图像显示及风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等复合功能的综合性软硬件集成系统。
应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，对于整合现有资源，提高政府工作效率，建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，预防和应对突发事件具有重要意义。
一、国家应急平台体系
国家应急平台体系建设包括国务院应急平台、31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团、5个计划单列市应急平台，20个有应急职能的部门应急平台和100个部门值班系统。
（一）国家应急平台体系实现的政务目标
通过建设国家应急平台体系,为建立和健全统一指挥、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制提供基础支撑，全面提高各级政府应急管理能力,预防和妥善应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，减少突发事件造成的经济损失和人民生命财产的损失。
（二）国家应急平台体系实现的业务目标
1.国务院应急平台平时满足国务院值守应急,与各地区、各有关部门应急平台保持联络畅通，可实时接报特别重大、重大突发事件信息和现场图像,以及特别重大突发事件预测预警信息。
2.部门应急平台(含专项应急指挥系统)针对本行业或本领域突发事件信息的接报处理,跟踪反馈和应急处置等应急管理工作需要,重点完成预测预警、信息报告、综合研判、指挥调度和异地会商等功能,按照国务院应急平台要求提供所需的专业数据和实时图像等信息。
3.省级应急平台应首先满足本地区应急管理工作需要,实现与国务院应急平台、国务院有关部门应急平台以及省级有关部门应急平台、地市级和县级应急平台互联互通,重点实现监测监控、信息报告、综合研判、指挥调度、移动应急平台和异地会商等主要功能，向国务院应急平台提供所需的相关数据、图像、语音和资料等。
二、省级应急平台体系
（一）省级应急平台定位
省级应急平台是国家应急平台体系的重要节点，建设省应急平台是保证国家应急平台体系中本省节点的互联互通，形成以省政府应急机构为运转枢纽的全省一体化应急能力的重要途径和技术手段。
省级应急平台从技术上实现以省政府应急机构为重要运转枢纽、上联国务院应急平台、下辖市（州）及县（市、区）和省级部门应急平台的技术支撑平台；对特别重大和重大突发事件的应急处置工作实施全省统一领导，并为国务院应急平台提供应急数据和信息，为国家应急平台体系的互联互通提供基本条件；以省内有关部门和市（州）应急平台为节点，分级分类管理，实施全省范围内各部门和地方突发事件的协调应急处置；省应急平台在技术上具备同时应对处置2起特别重大或重大突发事件的能力。
（二）省级应急平台组成
省应急平台由基础支撑系统、综合应用系统、数据库系统、安全支撑系统、应急平台标准规范、应急指挥场所、移动应急平台构成。综合应用系统采用J2EE开放标准的多层体系技术架构，采用分层设计思路。其中综合应用系统应用软件由以下三大部分组成。
1.国务院应急平台客户端。包括信息交互系统、在线会商系统、数据交换与共享系统，该部分由国务院应急办配发。
2.省应急平台应用系统。①前台服务。包括综合业务管理、风险隐患监测防控、预测预警、智能辅助方案、指挥调度、应急保障、应急评估和模拟演练等系统。②后台服务。包括GIS平台、数据交换平台、其他服务软件。
3.省级平台向下延伸到市（州）、县（市、区）和省级部门的软件。包括信息交互系统、在线会商系统、数据交换与共享系统等。
（三）省级应急平台与国务院应急平台的关系
1.根据国家突发事件总体应急预案的时限要求，及时向国务院应急平台报送特别重大、重大突发事件的有关信息。
2.向国务院应急平台提供突发事件现场的有关图像和音视频信息。
3.汇总和上报国务院应急平台所需的应急数据，并实现定期更新。
4.上报或接收突发事件有关预测预警、综合研判和处置方案的有关信息。
5.可参加国务院应急平台组织的有关视频会议。
6.可与国务院应急平台协同进行特别重大、重大突发事件的处置工作。
（四）省级应急平台体系构成
省级应急平台体系由省应急平台、市（州）应急平台、部门应急平台、县（市、区）应急平台、市（州）部门应急平台、部门垂直管理的下级应急平台、基层应急平台，以及依托城市辐射覆盖到城乡基层的面向公众紧急信息接报平台组成。
1.省应急平台。省应急平台是综合性的应急平台，对本省跨部门、跨地域的突发事件进行综合协调和处置。省应急平台通信系统、计算机网络系统、视频会议系统、视频接入系统可以直接延伸到市（州）、省级部门应急平台，省应急平台综合应用系统（包括数据共享和交换系统），可以将客户端/浏览器端延伸到市（州）、省级部门应急平台，从而实现与市（州）和省级部门应急平台的互联互通。
省应急平台与市（州）、省级部门应急平台的应急业务关系主要包括：
（1）风险分析。接入本省的重大风险隐患和危险源监控信息并进行分析。
（2）信息报告。接收来自或下发给各市（州）、各有关部门应急平台突发事件信息和预警信息。
（3）监测监控。接入各市（州）、各有关部门应急平台的数据、图像、视频等，通过移动应急平台获取现场信息。
（4）预测预警、综合研判、辅助决策。可在各市（州）、有关部门的基础上进行综合，对突发事件进行预测预警、综合研判和辅助决策，并可将结果下发给市（州）和部门应急平台。
（5）协调与市（州）、部门应急平台进行协同会商，可发布事件处置协调方案，通过指挥调度系统下达到市（州）和部门应急平台；主持召开市（州）、部门应急平台参加的视频会议。
（6）总结评估。可对各市（州）、各部门的应急能力进行综合性评判。
（7）模拟演练。与市（州）、部门应急平台进行协同演练。
（8）信息共享。汇总省应急平台所需的应急数据，并可为各市（州）、各部门应急平台提供信息共享。
（9）指导市（州）、部门应急平台，协同进行突发事件的处置工作。
2.市（州）应急平台。市（州）应急平台是国家应急平台体系的重要基础。市（州）应急平台与省应急平台的关系具体包括：
（1）及时向省应急平台报送突发事件的有关信息。
（2）将本市（州）重大风险隐患和危险源接入省应急平台。
（3）向省应急平台提供突发事件现场的有关数据、图像和音视频信息。
（4）汇总和上报省应急平台所需的应急数据，并实现定期更新。
（5）参与省应急平台的协同会商，可上报或接收突发事件有关预测预警、综合研判和处置方案的有关信息。
（6）通过指挥调度协调发布本市事件处置方案，接受省应急平台协调。
（7）可参加省应急平台组织的有关视频会议。
（8）可通过省应急平台获取本市（州）范围外的应急数据。
（9）对本市（州）突发事件的应急功效进行综合评判。
（10）与省应急平台和部门应急平台进行协同演练。
（11）与省应急平台协同进行特别重大、重大突发事件的处置工作。
市（州）应急平台与县（市、区）应急平台的关系可参照省应急平台与市（州）应急平台的关系确定，市（州）应急平台与市（州）级部门应急平台的关系可参照省应急平台与省级部门应急平台的关系确定。
3.部门应急平台。部门应急平台拥有各领域的专业数据，与省应急平台实现互联互通，重点完成风险监测、预测预警、信息报告、综合研判、指挥调度和异地会商等功能，按照省应急平台要求完成有关任务，提供省应急平台所需的专业数据和实时图像等信息，协助省应急平台进行突发事件的应对处置。
部门应急平台与省应急平台的关系具体包括：
（1）及时向省应急平台报送突发事件的有关信息。
（2）将本部门重大风险隐患和危险源接入省应急平台。
（3）向省应急平台提供突发事件现场的有关图像和音视频信息。
（4）汇总和上报省应急平台所需的应急数据，并实现定期更新。
（5）参与省应急平台的协同会商，对突发事件进行预测预警和专业研判，上报或接收有关预警、研判和处置方案的有关信息。
（6）通过指挥调度协调发布本领域事件处置方案，接受省应急平台协调。
（7）可参加省应急平台组织的有关视频会议。
（8）可通过省应急平台获取本部门以外的相关应急数据。
（9）对本部门突发事件的应急功效进行综合评判。
（10）与省应急平台和部门应急平台进行协同演练。
（11）与省应急平台协同进行特别重大、重大突发事件的处置工作。
4.县（市、区）应急平台。县（市、区）应急平台是国家应急平台体系的重要基础。县（市、区）应急平台负责本地区突发事件的应对处置，省应急平台通过市（州）应急平台与县（市、区）应急平台互联互通。县（市、区）应急平台与市（州）应急平台的关系可参照市（州）应急平台与省应急平台的关系确定。
通过应急平台体系建设所提供的值守应急信息网络构建，实现多种信息报告介质的传输及基于权限的数据共享，增加信息报告的可管理性。
三、市级应急平台体系
当市（州）发生重大突发事件时，需要联合多家单位共同应对，需要市（州）政府统一协调、统一调度相关部门协同处置。针对这些情况，市（州）应急平台需要解决自然灾害分析预警、危险源监控、信息整合汇总、社会稳定性分析、灾害预测模拟、协调指挥等一系列问题。
市（州）应急平台的有效性，关键在于实现应急资源的整合。市（州）应急平台建设的主体应详细调研公安、水利、卫生、安监等部门已有与应急相关的数据资源和业务系统，通过直接存储到市级平台或建设二级平台的方式实现整合。整合多个部门中的地理信息及安全信息，建立地理信息系统（GIS），供日常安全综合管理，并建立共享机制和更新系统。
（一）市（州）级应急平台建设
市（州）级应急平台建设主要根据省级应急平台相应建设基础支撑系统、综合应用系统、数据共享与交换系统、应急指挥场所系统。
1.基础支撑系统。主要包括通信系统、计算机网络系统、视频会议系统、视频监控系统、安全支撑系统和存储备份系统等。
2.综合应用系统。主要包括综合业务管理、风险隐患预测防控、预测预警、智能辅助系统、指挥调度、应急保障、应急评估、模拟演练等应用系统以及数据库系统和信息发布系统。
3.应急指挥场所系统。主要包括指挥中心大屏幕显示系统、音响扩声系统、数字会议系统、智能集中控制系统和设备间建设。
（二）二级平台建设
市（州）政府应急平台数据颗粒度相对二级平台较粗，二级平台数据颗粒度相对较细。二级平台侧重于各自专业领域应急工作，侧重于专业处置；市（州）政府应急平台相对综合，并侧重于作为本级政府各部门应急平台的枢纽。市（州）政府应急平台需要依靠二级平台提供现场信息和数据。新建二级平台采用统一的技术标准，已建二级平台通过技术转换手段，实现与市政府应急平台的互联互通。
二级平台负责各专业领域的应急业务管理、向市政府应急平台报送重特大事件信息、对领域内重大危险源和重点防护目标等进行监测监控、对领域内突发事件进行预测预警。
公安、水利、安监、卫生等部门的二级平台可充分利用市（州）政府应急平台的应急门户与地图发布系统、三维可视化系统、应急预案管理系统、专家信息系统及数据库系统。
为保证市（州）政府应急平台与二级平台的互连互通、数据共享和功能对接，专业部门二级应急平台建设应具备应急业务管理系统、目标监控与管理系统、预测预警系统、处置辅助方案系统、指挥调度与管理系统、应急资源管理系统等功能系统。
通过加强重点部门应急平台建设，整合和建设应急所需数据资源，通过市（州）级应急平台的建设和运行，督促部门应急平台逐步完善自身应急平台和应急机制，并不断更新有关数据。
四、移动应急平台
移动应急平台是能针对突发事件，进行现场语音、视频和数据采集与消息传输、指挥调度，能够独立或与其他应急平台协同工作的可移动平台。
（一）移动应急平台的作用
1.移动应急平台可以满足现场应急通信、现场会商、指挥调度、移动办公、现场图像采集等功能，通过卫星等通信手段与应急指挥中心、其他移动应急平台以及有关方面联系。
2.移动应急平台可以成为前线指挥中心。通过移动应急平台实时接报和报送突发事件信息、预测预警信息、现场图片、音视频、数据等多媒体信息；采取多种方式和途径，获取事发现场实时图像和情况；利用空间地理信息系统进行快速定位；利用综合分析与研判系统进行综合研判。突发事件发生时，可以在移动应急平台召开会议；通过视频会议进行异地会商；利用智能方案系统对事态发展进行仿真模拟，比较多种应对方案，辅助领导决策和指挥调度。
（二）省级移动应急平台的主要功能
省级移动应急平台实现现场的监测监控、综合分析、决策指挥等功能，并且是一个可移动的指挥场所。平台通过卫星通信等通信手段与各级应急平台进行联系，向各级应急平台提供突发事件现场的各种现场信息，具备GPS定位和北斗卫星定位功能；省级移动应急平台间应能实现多频段、多制式无线通信系统的指挥调度，实现IP网络、PSTN网络、移动网和无线网络互联互通。省级移动应急平台硬件主要包括现场数据采集子系统、通信传输子系统、主机与存储设备、业务终端设备、装载平台子系统。
省级移动应急平台主要功能包括：
1.具备现场声音和图像的采集、音视频信号的接入和传输功能。
2.具备现场无线局域网接入和现场平台间通信功能。
3.应急平台数据库的快速加载和远程调用功能。
4.具备GPS定位和北斗卫星定位功能。
5.具备趋势分析和预测预警能力。
6.具有现场信息采集功能的车载升降云台、提供环境和危险源等参数信息的实时传输接口。
7.能够独立工作并能与应急通信车、电源保障车、集群通信车协同使用。
8.具有信息加密的能力。
9.具备视频会议功能。
10.具备移动通信、卫星通信、地面宽带网等多种通信方式。
11.数据、语音、传真、图像等各种业务均以IP方式接入卫星通信信道，并具有针对实时图像和语音传输的QoS功能。
12.接受宽带卫星上级网管系统的管理。
省级移动应急平台可以在运动状态和静止状态下工作。平台在静止状态下，具备现场图像采集、平台内数据综合应用处理、对外通信等所有功能；但是，平台在运动状态下的功能弱于静止状态下的功能，并且对外通信的手段视不同的移动载体而不同。省级大型移动应急平台在汽车、轮船运输中可以使用；可以通过卫星通信信道与国务院、省、市、县应急平台进行信息交互。
（三）市（州）移动应急平台的功能
市（州）移动应急平台作为一个可移动的指挥所，能实现现场的监测监控、综合分析、决策指挥等功能。
市（州）移动应急平台主要功能包括：
1.具备现场声音和图像的采集、音视频信号的接入和传输功能。
2.具备现场无线局域网接入和现场平台间通信功能。
3.应急平台数据库的快速加载和远程调用功能。
4.具备GPS定位和北斗卫星定位功能。
5.具备趋势分析和预测预警能力。
6.具有现场信息采集功能的车载升降云台、提供环境和危险源等参数信息的实时传输接口。
7.能够独立工作并能与应急通信车、电源保障车、集群通信车协同使用。
8.具有信息加密的能力。
9.具备视频会议功能。
10.具备移动通信、卫星通信、地面宽带网等多种通信方式。
11.数据、语音、传真、图像等各种业务均以IP方式接入卫星通信信道，并具有针对实时图像和话音传输的QoS功能。
12.接受宽带卫星上级网管系统的管理。
3、应急救援队伍
应急救援队伍是处置突发事件而实施应急救援的主体，是应急救援行动的重要组成部分。
一、应急救援队伍建设的基本原则
应急救援队伍建设主要遵循以下原则。
（一）政府主导，社会参与
各级政府是推进应急救援队伍建设的责任主体，统一负责领导应急救援队伍参加重大灾害事故的应急救援工作，统一负责应急救援队伍的建设规划。以政府推动建设为主，积极引导和扶植企业、团体等社会力量参与，坚持专业化与社会化相结合，充分发挥相关单位、社会团体、志愿者队伍的作用，着力提高应急救援队伍的应急能力。
（二）分级负责，整合资源
按照属地为主、分级分类负责的原则，各级政府及其有关部门要充分整合现有各类应急队伍资源，形成有效的应对合力。
（三）立足实际，突出重点
应急救援队伍建设要结合实际、统筹规划，针对常发、易发灾种确定队伍建设的重点，区分缓急，逐步完善。
二、应急救援队伍的组成和分类
世界各国的应急救援队伍主要由应急救援指挥机构、专业应急救援队伍、非专业应急救援队伍、武装力量等构成。目前，我国应急救援队伍从职能范畴可分为综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、非专业应急救援队伍；从队伍成分，可分为专（兼）职应急救援队伍、志愿者应急救援队伍、专家应急救援队伍等。
（一）综合应急救援队伍
各级政府依托公安消防部队建成的综合应急救援队伍。综合应急救援队伍在各级政府领导下，积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏事故、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌事故、重大安全生产事故、爆炸和群众遇险等事件的救援工作，并协助有关专业应急救援队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林火灾等自然灾害以及矿山事故、水上事故、重大环境污染等突发事件的抢险救援工作，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，为维护社会和谐稳定提供有力保障。
（二）专业应急救援队伍
由公安、防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍组成的应急救援队伍，是我国应急救援的基本力量。
（三）专（兼）职应急救援队伍
由企事业单位的职工组建而成的专职（或兼职）的应急救援队伍，是我国应急救援队伍的必要补充。目前，我国的应急救援行动大多是专兼结合、群策群力的综合性社会活动。
（四）志愿者应急救援队伍
由共青团、红十字会、青年志愿者协会、社区以及其他组织建立的各类志愿者参加的应急救援队伍，是我国现行应急救援不可缺少的有生力量，经常发挥着不可替代的独特作用。
（五）专家应急救援队伍
由各行业、各领域具备一定专业技术水平的专家人才组成的应急救援队伍，对专业地处置突发事件提供技术支持和决策咨询，同时队伍对应急管理科学化、精细化的有效提升发挥着重要作用。
三、加强综合应急救援队伍建设
各级政府要以公安消防部队为依托，融合有关部门或行业的专业技术力量，充分整合现有资源，规范建设省、市（州）、县（市、区）三级综合应急救援队伍，特别要加强基层综合应急救援队伍建设，及时有效地开展突发事件的应急救援工作。
（一）重点建设县市区级综合应急救援队伍
各县市区人民政府以公安消防大队及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定“一专多能”的县级综合应急救援队伍，在突发事件发生后立即开展救援处置工作。县级综合应急救援队伍除承担消防工作以外，同时担负综合应急救援任务（包括地震等自然灾害及建筑施工事故、道路交通事故、空难等生产安全事故，恐怖袭击、群众遇险等社会安全事件的抢险救援）。协助有关专业队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林草原火灾、生物灾害、矿山事故、危险化学品事故、水上事故、环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件等突发事件的抢险救援处置工作。
（二）积极推进街道、乡镇综合应急救援队伍建设
街道、乡镇要充分发挥民兵、预备役人员、保安员、基层警务人员、医务人员等相关专业人员的作用，在防范和处置各种自然灾害和安全事故等方面发挥就近优势，在相关应急指挥机构组织下开展先期处置，组织群众自救互救，参与抢险救灾、人员转移安置、维护社会秩序；配合专业应急救援队伍做好各项保障，协助有关方面做好善后处置、物资发放等工作；同时发挥信息员作用，发现突发事件苗头及时报告，协助做好预警信息传递、灾情收集上报、灾情评估等工作，参与有关单位组织的隐患排查整改。
四、完善专业应急救援队伍体系
我国专业应急救援队伍体系主要由防汛抗旱队伍、地震应急队伍、森林消防队伍、气象灾害应急队伍、地质灾害应急队伍、矿山和危险化学品应急救援队伍、环境应急队伍、公用事业保障应急队伍等构建。
（一）防汛抗旱队伍
在水旱灾害常发地区、重点流域，要依托水利工程管理人员、民兵、预备役人员、农技人员、村民等组建防汛抗旱专业队伍。已组建的防汛抗旱队伍要按照专业化、规范化要求，进行整合完善。防汛抗旱队伍在各级防汛抗旱指挥机构的组织指导下，开展汛期巡堤查险、险情处置、人员安全转移和干旱紧急情况下应急供水等，做到有旱抗旱、有汛防汛。
（二）地震应急队伍
各级地震部门要依托地震专业技术人员和公安消防、医疗卫生等部门力量组建地震应急队伍，主要任务是开展地震监测会商、宣传应急避险知识、上报地震灾情等信息、开展现场应急处置和调查评估等工作，建立与驻地解放军、武装警察部队、民兵预备役的协同机制，加强区域性应急联动，进一步整合资源，完善机制，提升其跨区域应急协同能力。
（三）森林消防队伍
山区及森林资源密集区的各级人民政府要以专业森林消防力量为骨干，充分发挥林业企事业单位、民兵、基层干部群众等力量作用，组建森林消防队伍。从事大面积森林资源培育的企业、自然保护区、森林公园和国有林场均应建立森林消防力量。要建立与公安消防、驻地解放军、武装警察部队、民兵预备役的联动机制，积极做好防扑火工作。
（四）气象灾害应急队伍
要以气象部门专业人员为基础，依托人工增雨、防雹、防雷等气象灾害专业技术力量，依托气象协理员和气象信息员，建立气象灾害应急队伍；负责接收和传达预警信息，采集并报告灾害性天气实况和灾情，做好大风、强降雨、雷电、冰雹、高温、低温雨雪冰冻等极端天气防范的科普知识宣传工作，参与本地区气象灾害防御以及应急处置等工作。
（五）地质灾害应急队伍
各级国土资源部门要发挥专业优势，组织有关方面专家和人员，成立地质灾害应急队伍。参与各类地质灾害的群防群控，开展防灾应急知识宣传，及时报告隐患和灾情等信息，组织遇险人员转移，参与地质灾害抢险救灾和应急处置等工作。
（六）矿山、危险化学品应急救援队伍
煤矿和非煤矿山、危险化学品单位应依法建立由专（兼）职人员组成的应急救援队伍，或者联合建立专业应急救援队伍。平时开展或协助开展风险隐患排查，在发生突发事件时及时组织开展抢险救援工作。
（七）环境应急队伍
由各级环境保护部门要组织环境监察机构专业力量和相关单位人员组建环境应急队伍，主要开展环境质量监测预警，加强饮用水源地、重点污染源、辐射污染源等重点领域环境监控，开展有毒有害化学品重点危险源及污染隐患调查，参与环境污染事件应急处置工作等。
（八）公用事业保障应急队伍
电力、通信、广播电视、供水、排水、燃气、供热、交通、市容环境等主管部门和基础设施运营单位组织本区域有关企事业单位懂技术和有救援经验的职工分别组建公用事业保障应急队伍，承担相关领域突发事件应急抢险救援任务。
（九）卫生应急队伍
各级卫生行政部门要根据突发事件类型和特点、依托现有医疗卫生机构组建卫生应急队伍，承担传染病、食物中毒和急性职业中毒、群体性不明原因疾病等公共卫生事件应急处置和其他突发事件受伤人员医疗救治与卫生学处理，以及相应的培训、演练任务。
（十）重大动物疫情应急队伍
由当地兽医、卫生、公安、工商、检验检疫和林业行政管理人员，动物防疫和野生动物保护工作人员，以及有关专家等组成；具体承担家禽和野生动物疫情的监测、控制和扑灭任务。
五、加快专（兼）职应急救援队伍建设
专（兼）职应急救援队伍其主体为企事业单位，区别于专业应急救援队伍的主要标志是受其自身专业和岗位的局限，在突发事件应急处置中起着重要的补充作用。建立专（兼）职应急救援队伍是贯彻执行《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发?2009?59号）的重要举措。按照“专兼并存、优势互补”的要求，有关企事业单位根据本单位的特点建立由本单位职工组成的专（兼）职应急救援队伍十分必要。
加强矿山、危险化学品、高风险油气田勘探与开采、核工业、森林作业、民航、铁路、水运、电力和电信等企事业单位的专（兼）职应急救援队伍建设，按有关标准和规范配备相应的应急技术装备，有针对性地开展培训和演练，提高其应急现场先期快速处置能力。推进企事业单位建立应急互助机制，发挥企事业单位专（兼）职应急救援队伍在区域联防和救援互助中的重要补充作用，逐步建立和完善我国专（兼）职应急救援队伍体系，扩大我国非专业应急救援队伍的社会化程度。
六、大力发展应急志愿者队伍
鼓励现有各类志愿者组织在工作范围内充实并加强应急志愿服务内容，为社会各界力量参与应急志愿服务提供渠道。有关专业应急管理部门要发挥各自优势，把具有相关专业知识和技能的志愿者纳入到应急救援队伍。依托共青团组织、红十字会、青年志愿者协会、基层社区以及其他组织，建立各类志愿者应急救援队伍，并在专业志愿者队伍的基础上发展非专业志愿者，通过培训使其成为专业志愿服务队伍的重要补充。应急志愿者组建单位要建立志愿者信息库，并加强对志愿者的培训和管理。通过构筑社会参与平台和制定相关鼓励政策，逐步建立政府支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿服务机制，落实相应的人力、物力和财力等必要保障条件，提高志愿者的救灾应急能力，充分发挥志愿者队伍在科普宣教、应急救助和恢复重建等方面的重要作用。
七、加强应急专家队伍建设
建立和完善由相关行业和领域专家人才组成的应急救援专家队伍。做好专家信息收集、分类、建档工作，建立专家数据库，逐步完善应急专家信息共享机制，形成分级分类、覆盖全面的应急专家资源信息网络；完善专家参与预警、指挥、救援、救治和恢复重建等应急决策咨询工作的机制，充分发挥专家的咨询与辅助决策作用，为各类应急救援提供智力支持，提高应急救援工作的科学性与有效性；加强对各类重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援战术战法研究，不断提高应急救援水平。
4、应急保障体系
应急救援工作快速有效开展依赖于充分的应急保障体系。应急保障体系包括人力资源、各类物资保障、应急能力保障等,以此保证应急救援工作展开需求，满足灾区群众的基本生活需要，保障恢复重建工作的顺利进行。
一、人力资源保障
各级人民政府和有关部门、单位要加强应急救援队伍的业务培训和应急演练，建立联动协调机制，提高装备水平；动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作，增进国际间的交流与合作；特别需要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发事件中的重要作用。
中国人民解放军和中国人民武装警察部队是处置突发事件的骨干和突击力量，按照有关规定参加突发事件应急处置工作。
二、财力保障
保证突发事件应急准备、应急处置以及救援行动等工作所需资金。对受突发事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策，要对突发事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。我国应急财政资金主要来源于财政拨款、社会捐助、政策保险和商业保险等渠道。
鼓励自然人、法人或者其他组织（包括国际组织）按照有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。
三、物资保障
应急物资是确保应急管理的重要物质基础。建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急物资保障工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。
四、基本生活保障
做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。
五、医疗卫生保障
卫生部门负责组建医疗卫生应急专业技术队伍，根据需要及时赴现场开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作，及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备。必要时，组织动员红十字会等社会卫生力量参与医疗卫生救助工作。
六、交通运输保障
保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通；要依法建立紧急情况社会交通运输工具的征用程序，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。
七、治安维护
加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护，依法严厉打击违法犯罪活动。必要时，依法采取有效管制措施，控制事态，维护社会秩序。
八、人员防护
指定或建立与人口密度、城市规模相适应的应急避险场所，完善紧急疏散管理办法和程序，明确各级责任人，确保在紧急情况下公众安全、有序的转移或疏散。
九、通信保障
应急管理离不开信息,而应急通信是应急管理者的“千里眼”和“顺风耳”。建立健全应急通信、应急广播电视保障体系，完善公用通信网，建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保应急管理、突发事件处置的通信畅通。
十、公共设施
有关部门要按照职责分工，分别负责煤、电、油、气、水的供给以及废水、废气、固体废弃物等有害物质的监测和处理。
十一、科技支撑
积极开展公共安全领域的科学研究。加大公共安全监测、预测、预警、预防，不断加大应急处置技术研发的投入，改进技术装备，建立健全公共安全应急技术平台，提高公共安全科技水平；注意发挥企业在公共安全领域的研发作用。
5、基层应急管理
一、加强基层组织和单位应急救援力量建设
充分发挥街道、乡镇等基层组织和企事业单位的作用，建立群防群治的应急救援队伍，不断加强应急知识培训。街道、乡镇要依托当地消防部队，组织民兵、预备役人员、保安员、警务人员、医务人员等具有相关救援专业知识和经验的人员，建立综合应急救援队伍。同时发挥信息员作用，发现突发事件苗头及时报告，协助做好预警信息传递、灾情采集上报、灾情评估等工作，参与有关单位组织的隐患排查整改。发挥共青团和红十字会作用，建立青年志愿者和红十字志愿者应急救援队伍，开展科普宣教和辅助救援工作。鼓励现有各类志愿者组织在工作范围内充实和加强应急志愿服务内容，为社会各界力量参与应急志愿服务提供渠道。
二、加强应急管理培训
各地区各单位要将应急管理培训纳入本地区、本单位教育培训体系，制定应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，健全培训管理制度，加强培训资源管理。通过举办培训班、专题研讨班等形式，对各级干部、应急管理人员、有关从业人员等进行业务培训。加强各地区各单位领导干部指挥能力的培训，并将其纳入党校和行政学院培训内容；加强对应急管理干部、基层干部、企业负责人开展应急管理工作和处置突发事件能力的培训；加强对有关从业人员和应急救援队伍安全知识、处置技能和操作规程的培训。负有安全监管职责的部门单位要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各地区各单位应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。
三、普及宣传应急知识
应急知识是预防和应对突发事件的各种知识和技能的总称。加强对应急知识的宣传普及，能够唤起公众参与预防和处置突发事件的责任感和自觉性，提高社会成熟度，能够为处于突发事件中的人们提供智力支持和精神动力，进而提升应急管理水平和效果。通过编发预案简本、科普读本、影像资料等多种形式，利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，广泛宣传普及应急管理知识、法律法规、预防避险和自救互救等应急常识，不断增强公众的应急意识和自救互救能力，形成全社会防灾减灾的良好局面。
（一）普及公众应急知识
防范和处置突发事件必须要有科学的知识和有效的方法。如果应急知识普及不到位，公众一旦遭遇突发事件，必然惊慌失措，无法从容应对，生命财产安全就将遭受威胁。
例如，2004年的印度洋海啸，夺去了30万人的生命，一个最重要的原因，就是人们缺乏安全防范意识，缺少应对突发灾难的经验；吉林中百商厦大火，死亡的54人中有不少人就是死于慌乱和无知。反之，公众就能够充分利用已掌握的应急知识进行自救互救，最大限度地维护自身的生命财产安全，减少灾害损失。印度洋海啸发生当天早晨，当时10岁的英国小女孩缇丽正在泰国普吉岛海滩与父母散步。看见“海水开始冒泡，泡沫发出咝咝声，就像煎锅一样”后，她凭借此前所学到的地理知识，迅速判断出这是海啸即将到来的迹象，并立即发出警告，坚决要大家离开。在她的警告下，100多名游客在海啸到达前几分钟撤退，幸免于难。这个海滩成为了普吉岛海岸线上当天唯一没有死伤的地点。2004年11月16日21：00，深圳市年仅7岁的袁媛在家里写完作业出来找妈妈，当她用力推开浴室门闻到浓烈的煤气味、看到父母倒在浴室地板上时，马上意识到他们已经煤气中毒。袁媛迅速关上煤气阀门，将浴室门开到最大，并用衣架将窗户捅开；接着，立即拿出她爸爸的手机跑到客厅拨打求救电话，在电话里简洁准确地报出家庭位置。民警3分钟内就赶到了现场，医院救护车随后也赶到了。由于袁媛果断的急救行动赢得了治疗的“黄金8分钟”，将其父母从死亡线上救了回来。因此，要利用多种形式，开展丰富多彩的活动，重点宣讲应急救治要点和急救常识以及求生、救助、自救与互救的技能，提高公众安全防范意识和应急能力。
（二）普及专业应急人员的应急技能
专业应急人员的应急知识和技能是否得到普及和掌握，直接关系到现场应急救援能否成功高效。如果专业应急人员的应急知识普及到位，应急技能掌握全面，就能对突发事件进行有效的现场处置，进而最低限度地减少突发事件及其造成的损害。
例如，2007年7月27日凌晨，自治州泸溪县潭溪镇朱雀洞村枞树坪组专门负责看守地质隐患点的人员发现山体下高速公路出现滑坡迹象，村干部立即安排信号员敲锣叫醒熟睡村民，组织88户（487名）群众按预案紧急撤离；半个小时后，最后一批村民刚撤离村庄，山体滑坡即淹没了19栋民房。由于转移及时，数百名群众免于灭顶之灾。
对突发事件得不到有效处置，人民群众的生命财产安全就得不到有效保障。2003年12月23日21：15，地处重庆市开县高桥镇小阳村境内的中石油西南油气田分公司东北矿罗家16H井起钻时突然发生井喷，造成243人死亡、4000多人受伤，疏散、转移6万多人，9.3万多人受灾。造成这起特大事故的一个重要原因，就是有关技术人员违反钻井作业规程，违章指挥卸掉回压阀，加之井队职工操作技能差、技术素养低、疏散群众不及时，导致大量人员中毒身亡。因此，要重点加强对专业应急工作人员应急管理法律法规和安全管理制度、安全操作规程等专业应急知识和专业技能的普及，不断提升应急救援能力。
（三）普及应急管理工作人员的应急能力
应急管理工作人员的应急知识普及程度，直接反映了应急管理工作人员的应急管理水平，最终决定了突发事件应对处置效果。
例如，2008年6月25日，贵州省德江县发生了一起因中学生的死亡引发的大规模群众聚集事件，县公安局迅速启动应急预案，火速调集70多名民警赶赴现场宣传疏散群众，事态立即得到有效控制。为澄清事实、平息谣言，6月27日，县公安局邀请死者亲属、学校师生以及新闻媒体参加魏文杰“死亡事件”情况通报会。通过幻灯片通报勘验、调查情况，出示自缢结论的科学依据，说明不予立案的充分理由及法律依据，新闻媒体作出正面宣传，谣言很快得到平息，事件得到成功处置。就在“德江事件”得到有效处置后的第2天，贵州瓮安县也因一起学生溺水死亡案件引发了大规模的群众聚集。由于之前死者亲属在县公安局做笔录时与民警发生冲突并遭受一伙不明身份的人殴打（事后查明系该民警报复行为），进一步坚定了死者亲属对死者死因的怀疑，所以一直将死者遗体停放在事发地点并拒绝安葬，致使县城各种谣言广泛流传。6月28日15：00，约30多人到县政府请愿，但无人接待。16：30，在少数人的煽动下，发生了震惊全国的“6·28”打砸烧事件。前后两起事件，同样起因、不同结果，说明应急管理工作人员的应急知识水平对应对处置结果产生了严重的影响。
　
　
　